A cura di Benedetta Mauro
RIFERIMENTI NORMATIVI
Art. 44 co 2 d.p.r. 6 giugno 2001, n. 380 (T.U. edilizia)
“La sentenza definitiva del giudice penale che accerta che vi è stata lottizzazione abusiva, dispone la confisca dei terreni, abusivamente lottizzati e delle opere abusivamente costruite. Per effetto della confisca i terreni sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del comune nel cui territorio è avvenuta la lottizzazione. La sentenza definitiva è titolo per la immediata trascrizione nei registri immobiliari.”
Art. 7 Cedu - Nessuna pena senza legge
“Nessuno può essere condannato per un’azione o una omissione che al momento in cui fu commessa non costituisse reato secondo il diritto interno o secondo il diritto internazionale. Non può del pari essere inflitta alcuna pena superiore a quella che era applicabile al momento in cui il reato è stato commesso.
Il presente articolo non ostacolerà il rinvio a giudizio e la condanna di una persona colpevole d’una azione o d’una omissione che, al momento in cui fu commessa, era criminale secondo i principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili.”
Nonostante nella rubrica sia qualificata come sanzione penale, per lungo tempo la giurisprudenza nazionale ha considerato la confisca urbanistica di cui all’articolo 44 c.2 TU Edilizia, come sanzione amministrativa e pertanto irrogabile anche nel caso in cui, in presenza dell’elemento materiale della lottizzazione abusiva, fosse però assente quello soggettivo.
Quindi:
- la confisca poteva essere disposta nei confronti del terzo in buona fede;
- non era richiesto un accertamento della responsabilità penale dell’autore del fatto;
- non era necessaria una sentenza di condanna potendo essere disposta anche nel caso di estinzione per prescrizione.
GIURISPRUDENZA
2007 - 2009
Corte Edu (Sud Fondi S.R.L. – Caso Punta Perotti)
La Corte di Strasburgo riconosce natura penale alla confisca urbanistica irrogata dal giudice penale ex art 44 co 2 in quanto:
- collegata ad un fatto di reato accertato dal giudice penale;
- avente finalità repressiva e preventiva, non riparatoria;
- caratterizzata da gravità;
- qualificata dallo stesso d.P.R come sanzione penale.
Trattandosi di “pena”, la confisca nazionale contrasta con l’articolo 7 Cedu laddove ne viene ammessa l’applicazione in danno di soggetto prosciolto perché il fatto non costituisce reato.
2008
La giurisprudenza nazionale pur continuando a qualificare la confisca urbanistica come sanzione amministrativa, riconosce la necessità di tener conto dei principi dettati dalla legge n. 689 del 1981 ai sensi della quale la sanzione amministrativa non può essere applicata nei confronti dei soggetti in buona fede che non hanno commesso alcuna violazione e che quindi risultano estranei al reato.
2009
La Corte Costituzionale con sentenza n. 239 dichiara inammissibile la questione di legittimità costituzionale sollevata con riferimento all’art 44 cit., dichiarando legittima la confisca urbanistica irrogata all’esito di un giudizio penale conclusosi con declaratoria di estinzione per intervenuta prescrizione se è stata comunque accertata la sussistenza del reato di lottizzazione abusiva in tutti i suoi elementi, soggettivo e oggettivo.
2013
La Corte Edu, con la sentenza del 29 ottobre (Varvara c. Italia), stabilisce che non è applicabile la confisca urbanistica in caso di dichiarazione di estinzione del reato, pena violazione dell’art 7 Cedu.
Presupposto per l’applicabilità della misura è la sentenza di condanna e non il mero accertamento della responsabilità. Ne discende che se il giudizio penale si conclude con la declaratoria di prescrizione, mancano i presupposti per applicare la confisca.
La Corte di cassazione rimette alla Corte Costituzionale il compito di valutare se questa interpretazione del giudice europeo, volta ad assicurare una tutela assoluta al diritto di proprietà, sia compatibile con altri principi costituzionali che tutelano i diritti fondamentali.
2015
La corte costituzionale interviene con sentenza n. 49, dichiarando l'inammissibilità della questione sollevata, e osserva che la sentenza Varvara va letta nel senso che la corte Edu richiede un accertamento della responsabilità penale e non una sentenza di condanna nel senso formale del termine.
2018
La Grande camera della corte Edu, con sentenza 28 giugno nel caso G.I.E.M e altri c. Italia, dichiara la compatibilità della confisca urbanistica con l’articolo 7 Cedu ogni qual volta il procedimento si concluda, anche se non con una formale sentenza, con un accertamento della responsabilità penale.
La misura resta comunque inapplicabile nei confronti dei terzi in buona fede.
2019
La Corte di Cassazione torna sulla questione relativa alla possibilità di disporre la confisca nei confronti della persona giudica, proprietaria del bene lottizzato, che sia rimasta estranea al processo.
I giudici di legittimità si allontanano, almeno in parte, dalla sentenza G.I.E.M., non ritenendo essenziale, ai fini della confisca, che l’ente prenda parte al processo e, quindi, non considerando determinante il prerequisito della non prevedibilità della responsabilità dell’ente per la lottizzazione abusiva.
Si legge nella motivazione della sentenza che “la persona giuridica, proprietaria del bene confiscato, che sia rimasta estranea al processo, può far valere le sue ragioni innanzi al giudice dell’esecuzione, cui è demandato il compito di accertare autonomamente la sussistenza del reato e la riferibilità alla persona giuridica della condizione di terzo estraneo di buona fede, condizione che – a detta dei Giudici di legittimità – non può essere riconosciuta all’ente che abbia costituito il mero schermo dell’azione compiuta dalla persona fisica riconosciuta responsabile del reato”
2019
Con ordinanza n. 40380 del 2019, viene rimessa alle Sezioni Unite la seguente questione di diritto: «se, in caso di declaratoria di estinzione per prescrizione del reato di lottizzazione abusiva, sia consentito l’annullamento con rinvio limitatamente alla statuizione sulla confisca ai fini della valutazione da parte del giudice di rinvio della proporzionalità della misura, secondo il principio indicato dalla sentenza della Corte Europea dei Diritti dell’uomo 28 giugno 2018 G.I.E.M. srl e altri c. Italia».
2020
Con sentenza n. 13539 del 2020, le Sezioni Unite hanno affermato i seguenti principi di diritto:
– «la confisca di cui all’art. 44 DPR 380/2001 può essere disposta anche in presenza di un causa estintiva determinata dalla prescrizione del reato purché sia stata accertata la sussistenza della lottizzazione abusiva sotto il profilo oggettivo e soggettivo, nell’ambito di un giudizio che abbia assicurato il contraddittorio e la più ampia partecipazione degli interessati, fermo restando che, una volta intervenuta detta causa, il giudizio non può, in applicazione dell’art. 129 c.1 c.p.p., proseguire al solo fine di compiere il predetto accertamento»;
– «in caso di declaratoria, all’esito del giudizio di impugnazione, di estinzione del reato di lottizzazione abusive per prescrizione, il giudice di appello e la Corte di Cassazione sono tenuti, in applicazione dell’art. 578-bis c.p.p., a decidere sull’impugnazione agli effetti della confisca di cui all’art. 44 DPR 380/2001».
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